前 文 回 顾 ：
数字政府｜解决之道①：地方政务数据汇聚问题
案例图解｜关于建立部门数据共享实现机制的方案
孟庆国：组建大数据平台，这两个问题一定要找准！(可参考)
主 讲 人 ：
孟庆国，清华大学公共管理学院教授、博士生导师，现任清华大学国家治理研究院执行院长、中央党校（国家行政学院）兼职教授。主要研究领域包括政府治理、电子政务、数字政府、政务数据治理等。
上篇讲了政府设立了大数据平台，通过平台可以汇集数据，可以实现共享、开放、交易。那基于这个平台的运营，需要思考并明确以下问题：
· 是否要成立相应的管理部门？
· 是否要有新的机制设计？
· 是否要有专门的支撑机构？
· 特别是上篇提到的共享管理权，传统的信息化部门无法承担，那这个权利该赋予谁？
从目前的发展来看，许多地方都成立了大数据管理局，有些地方叫政府数据管理局，无论是什么名字，实际上「数据管理部门」会成为各地一项建设工作，也是数字政府建设中必然出现的一类机构。
所以第四点，我们来讨论数据管理部门和支撑机构的定位问题。
01
政府信息化发展至今，我们会发现其管理部门正发生变化，如下图：
左边显示的就是常规的“二元”模式：信息化部门作为政府的管理方，技术的开发和运营方是各种各样的厂商来承担各个政府业务部门的信息化工作。
现在我们进入了一个以数据为主的发展阶段，“二元”模式也随之发生变化。
很多地区开始成立政府的「数据管理机构」，其职能更多的不是建系统、建平台，而是进行数据的统筹和管理，数据的统筹管理包括：数据的汇集、数据的共享、数据的开放等等工作。
把这种职能定义在数据层面上，就是要基于以数据为核心资源，进行归集，实现共享、开放等等。因为这些工作专业性很强，往往我们是通过「集成商」的方式来承担数据平台的建设、运营，进行数据的清洗、加工、脱敏等一系列工作。
对这个过程中，为保证数据的安全、隐私，会有一个「第三方监管机构」，对这些承包商在承接基于数据为核心的建设工作进行监管。
所以这种信息化的模式，会从原有的“二元”模式转向管运分离的“三元”模式。
管运分离“三元”模式：“管”是由政府数据管理部门负责；“运”是对数据的运营，倾向于市场化、企业化的一种机制；第三方的监管对于整个运营过程中的数据的合规性、安全性，进行监管，所以形成了“三元”模式。
02
从目前情况来看，我国大数据管理机构成立是很迅速的。
截止2020年年底，全国共有22个省级单位设立了大数据机构。333个地级行政单位中共有208个建有数据管理机构，占比62.5%，主要分布于我国东部沿海省份地区。
可以看出，政府数据管理机构的成立是现在数字化转型的一个标配，也是目前行政体系里新出现的部门设置。
这类机构不管是省级还是地市级，主要可以分为三大类：
第一类原本就是一个具有数据管理职能的独立政府机构，比如说浙江、广东、吉林等；第二类是具有数据管理职能的部门，这个部门原来是存在的，然后给它增加了数据管理职能，例如北京市，是在北京市的经信局下成立了大数据局，属于一个单位两块牌子，从机构本身来讲的话，这就不再是新设的一个机构；第三类就是把数据管理职能放在原来某一个机构下的一个处室，或者新成立一个处室。
从机构的性质来看，有的地方是行政单位，编制是行政编制，有的地方是事业单位，有的地方还是法定机构，从全国来看这个是不太一样的。
从行政的级别来看，有的地方是政府的职能部门，其行政级别和当地的职能部门是一致的；如果是加挂牌子的话，往往是原局或者是单位里的副职，来担任新机构的负责人，其行政级别相当于是低半级；在部门下面新成立的机构，往往是是下一级的行政级别。
从机构的命名来看，有的地方叫管理局，有的地方叫发展局，有的地方叫发展管理局。之所以这样，是因为各个地方对于数据管理机构的职能定位是不一样的，甚至有时候差异非常大。
“发展”局往往是强调产业功能，“管理”局往往强调支撑政府业务创新的职能，“发展管理”局它兼顾了数字经济和政府管理的内容。
03
无论是从行政级别、机构性质，还是职能定位，目前来看都是千差万别的。那么，在当前数字政府建设的过程中，到底这类数据管理机构该如何去定位？
首先，这类机构至少有4类核心职能是不可或缺的：
职能定位一：顶层设计
政府的数字化转型和数字政府建设，在这一个发展阶段我们强调数据的整合共享。这一前提下，要实现政府业务的协同，进而实现整体政府的一种模式。这一个思路是具有创新性的，因而我们必须要做精心的谋划，要把握信息技术发展的趋势，也要把握治理体系和治理能力现代化建设的发展需要，把二者结合起来，来谋划数字政府政府该如何建设，政府的数据该如何管理。所以，顶层设计工作是尤其关键和重要的。
特别是基于数据应用的这种创新，会带来很多的变革性的工作，就像十九届四中全会报告里面提到的一样，我们要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。对于这些规则，我们要进行统筹，所以，数据管理机构要首先具备这方面职能，要通过制定政策、规划，对地方数字政府建设发展进行总体的设计和谋划。
职能定位二：数据管理
数据管理。这个职能主要包括组织协调数据资源的采集、整合、归集、应用、共享、开放。
职能定位三：建设统筹
因为政府在推进以数据为核心的系统平台建设的时候，是涉及到项目、资金，以及各个部门各个业务的协调和统筹，如何更好的来实现数据的整合共享，起到调节的作用，就是需要数据管理机构来负责的。当然，也包括一些共性的、综合性的平台建设，例如政务云、大数据平台，以及基于这些平台上相应的安全体系、标准体系、制度、法律法规等问题，也需要这个机构牵头。
职能定位四：综合建设
负责开展数字政府基础设施、综合型平台系统的建设工作。包括也一体化政务服务平台、互联网+监管平台，也包括基于手机端的各种办事平台，都应该统合在一起，进行综合建设。
04
数据管理机构的定位和业务部门之间有什么关系呢？
实际上，我们在推进数字化建设时往往有一个误区：会认为，政府数字化转型或是数字政府建设是数据管理部门的事情，跟业务部门没关系。
但我们仔细想一想，所谓的数字化转型，它恰恰是整体性的政府数字化转型，恰恰是政府职能部门的数字化转型。
所以在这一轮的以数据整合共享为主导的发展阶段，政府信息化应该是从业务部门出发，而不是单一的数据管理部门主导。数据管理部门只是一个服务支撑、沟通协调、统筹的机构。
如果一个地方在做数字政府建设，但业务部门没有动力，也没有参与，业务部门的主要业务都没有数字化，这就不能称为数字政府建设。
从目前比较发达地区的情况来看，建立数字化政府也还局限于一些轻量级的业务，局限于一些简单事项、单一事项的办理，因为这些事项的边界可能比较清晰。
但真正的政府数字化转型恰恰是那些核心的业务，往往那些核心业务很复杂，流程很长，涉及的部门很多，而这些核心业务却还没有系统，没有平台，没有数字化的手段。
我们做了这样一个调查，先按照三定方案梳理政府主要业务部门的核心职能，发现这些核心职能有信息化手段或者有信息平台来支撑的，总体比例上不到15%。
这个数字就意味着，政府的数字化转型最核心的东西，还没有开始。
所以，为了更好实现政府的数字化转型，数据管理机构和业务部门之间应该是充分协同、综合统筹的关系。
05
那么，数据管理机构和业务部门该如何分工？主要从以下三方面来分析：
数据采集方面
数据管理机构负责制定采集分工，实现“一数一源”。
业务部门按照分工进行采集、维护、共享数据。这样汇集的数据才能有更好的质量和完整性。
数据管理方面
数据管理机构要对数据进行全面逻辑汇集，对常用数据进行物理汇集，发布数据目录，从用户维度进行数据的统一管理。
业务部门可根据数据目录获取所需要的数据。数据的归集权应该在业务部门，而不是在数据管理部门。
数据应用方面
数据管理机构负责策划建设跨领域、跨层级的综合型系统。
业务部门需结合自身业务需要，建设自己的业务系统，开展数据融合应用。所以数据应用拥有还是以业务部门为主导。
06
为了能更好的让数据发挥价值，很多地方还成立了支撑机构，叫数据运营中心或数据运营公司。从目前来看的话有三类：
- 全资国有的数据运营公司：云上贵州大数据产业发展有限公司
- 社会资本参与的数据运营公司（国有控股）：陕西省大数据集团、数字广东网络建设有限公司
- 事业性机构：北京、四川...
无论属于哪一类，它都是市场化运作的机制，这样才能够保证数据、开发、使用的创新性。
那么，数据运营中心或者运营公司该如何定位呢？核心有4条：
- 产权与运营权分离：数据是政府核心资产，但数据运营可由企业参与开展。
- 受政府委托特许经营：数据是特殊资产，在政府委托授权的前提下特许经营。
- 在政府的有效监管下运营：涉及敏感数据，涉及信息安全，采取国有控股，严格把控。
- 支撑政务数据的共享、开放、交易和应用：先内后外，政务应用优先，加强民生服务；企业应用同步，促进产业发展。
运用大数据平台，既要促进政府数据的开放和交易，也要促进数据支撑各业务部门的需要，所以我们还需要搭建一个机制。
这个机制主要涉及到政府数据运营的三大环节：政府内部的应用，政府外部的开放，推动数据的交易。下一篇我们将详细问大家分享，敬请期待！
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